李育
  習近平同志在第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上強調:“要加強對權力運行的制約和監督,把權力關進制度的籠子里,形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防範機制、不易腐的保障機制。”制度建設是懲治和預防腐敗的關鍵,也是反腐倡廉建設的必要保障。如何編製“制度的籠子”?
  我認為編製制度的籠子要分兩個層次解決怎樣“關進”和“關住”權力的問題。第一個層次是“關進”權力,編製緻密強壯的籠子,加強對權力運行的制約和監督,使其“不敢為”和“不能為”。“不敢為”,即通過嚴厲的打擊和懲戒起到震懾作用,使掌權者不能任意妄為,這是一種外在約束;“不能為”,即通過完備、嚴密的制度設計制約權力的使用,擠壓腐敗的空間,使其無法濫用權力,盡最大可能降低腐敗發生的幾率,這是一種制度層面上的約束。
  第二個層次是“關住”權力,使其“不想為”,即權力使用者能自覺地依法履職、依規辦事,自覺抵制各種誘惑,這源於思想意識的清廉,是一種道德層面上的自我約束。這兩個層次共同作用,形成具體的制度,才能共同編製制度的籠子。
  依靠制度改革推動反腐鬥爭
  建設廉潔政治,這個目標在十二屆全國人大一次會議上作政府工作報告中就被提出:“堅持反對腐敗,加強廉政建設,從制度上改變權力過分集中而又得不到制約的狀況,做到幹部清正、政府清廉、政治清明。”短短48個字,不僅抓住了“權力過分集中而又得不到制約”這一腐敗現象產生的根源,而且還意味著中央要改進黨的領導方式和執政方式,依靠制度改革力量來推動反腐倡廉建設,著力消除腐敗之源,實現廉潔政治。
  就我國國情而言,在體制轉軌時期,幹部權力特別是“一把手”權力、政府權力特別是行政裁量權、政治權力、部門立法權沒有得到有效的制約和監督,一些領域消極腐敗現象易發多發。“把權力關進制度的籠子里”的提出,說明經過多年的實踐,制度反腐在廉潔政治建設工作格局中的地位更加明確和突出,有利於彰顯黨反對腐敗的堅定決心,以更高的層次、更寬的視野推進廉潔政治建設。我們還需要不斷對現行體制進行深化改革,減少體制缺陷和制度漏洞,不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。
  防止權力失控的有效途徑就是建立和完善對權力運作的監督制約機制,使國家一切權力包括各項具體管理權的行使都處於嚴格的監控之下,嚴格遵循法定的規則,讓權力在“陽光”下運行,絕不允許個人擅權、濫用權力和玩忽職守。腐敗源於權力監督和制約的缺失,只有管住權力,把權力關進制度的籠子里,才能減少腐敗的發生率,以實際成效取信於民,造就清明的政治風氣和健康的政治生態。
  抓住權力運行的制約
  黨的十八大強調,要健全權力運行制約和監督體系,確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調,確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。“相互制約”要求不同權力之間分工明確、各負其責,形成相互制衡結構,保證權力依法運行,防止權力濫用;“相互協調”要求適度分權,使不同性質的權力作適當分解,避免權力過於集中。進而,根據權責統一原則,建立決策問責和執行問責機制,強化對官員的問責力度。
  管住權力要抓權力運行的制約,可以從下麵五個方面著手:一是要鞏固以往執政經驗,擴大黨代會和全委會的決策權、強化紀律檢查機關的監督權,發揮人大對政府和司法機關的制約監督作用。對規範和公開行政權力,形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制等方面進行積極有益的探索。二是要健全各部門各系統內部權力的合理配置,嚴格劃分不同權力的使用邊界,加強對權力使用的規範和限制,形成部門內部的權力制約與協調機制。三是要健全法制,把權力的行使通過法律和規章確定下來,納入法制化、程序化軌道,保證分工明確、各司其職、各負其責,按照法定權限和程序行使權力、履行職責。四是要建立健全黨務公開、政務公開、村務公開以及其他各類公開辦事制度,提高透明度和公信力,重點加強對領導幹部特別是主要領導幹部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督,保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。五是要全面推行定期交流輪崗制度,特別對權力集中的部門和崗位要有剛性規定,規定不同職務、崗位的任期時限,使交流輪崗成為一種制度,成為一種常態。
  黨的十八大報告中強調:“加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督,讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行。”這是我們黨首次把“四個監督”作為一套完整的監督體系明確提出來。我們應該創新監督思路,形成全方位多層次的權力運行監督機制,確保權力的合理使用。體制內監督應該加強對領導幹部特別是主要領導幹部監督、抓住重點時機、重點內容監督,嚴格執行民主集中制,拓寬黨內民主渠道。建立健全幹部官員廉政責任制、公開述職述廉制度、廉政測評制度、監督風險制度,對掌權者權力進行防控和監督;完善公開述職述廉制度,通過運用官員公開述職、民主評議、多方面監督的形式進行;完善官員的廉政風險防控制度。體制外的社會監督中應該增強人民群眾監督、社會組織監督與新聞輿論監督的力量,形成強大的社會監督環境,對掌權者監督制約形成有效的保障。
  制度反腐、懲防並舉
  黨的十八大以來,我國反腐倡廉工作呈現新的工作局面和戰略部署,從強調改進工作作風、開展以為民務實清廉為主要內容的群眾路線教育實踐活動,再到主張把權力關進制度的籠子里,無不體現從嚴治黨、制度反腐、懲防並舉的新思路。推行制度創新,積極借鑒我國曆史上的優秀廉政文化,不斷提高拒腐防變和抵禦風險能力,讓制度的籠子“關住”權力。
  制度創新。“關進”權力,既是從源頭上預防和治理腐敗的根本途徑,是提高科學有效防治腐敗能力的必然要求,也是“關住”權力的一個前提性條件,為官員行政倫理的提升從而在思想意識上保持清廉提供平臺。內在的行政倫理素質的提升比外在強制性的約束對我國打造廉潔的政府、透明的權力運行機制顯得更為低成本和長效。只有形成了一整套系統的、有效的法律規範機制對腐敗現象進行預防、抑制和懲治,建立起對掌權者不敢腐的懲戒機制、不能腐的防範機制和不易腐的保障機制才能營造清明的政治環境。這三個機制實際上就是具有中國特色的標本兼治、綜合治理、懲防並舉、註重預防的反腐敗體系。完善體制機制才能營造清明的政治環境,有了清明的政治環境才有利於官員的倫理道德建設,才能讓官員獲得行政職業榮譽感,增強內在自律性,關住“權力”。
  建設廉政文化。廉政文化是關於廉政的內容、信念、規定和與之相配的生活方式及社會評論的總和,是廉潔從政行為在文化的體現。建設廉政文化,將“廉榮貪恥”內化為官員的道德操守,將“為民務實清廉”內化為官員的信念成為一種自覺行為,最終形成一種全社會的道德規範,“關進”並“關住”權力,形成拒腐防變教育的長效機制。建設廉政文化,使制度的籠子“關進”並“關住”權力,使廉政成為黨員幹部的一種虔誠信仰、一種熱情追求、一種自覺實踐,形成全社會“人人思廉、全民促廉”的廉政建設新格局,這是實現反腐倡廉建設可持續性發展的必由之路,也是構建社會主義和諧社會和實現中國夢的內部前提。
  只有“為正清廉才能取信於民,秉公用權才能贏得人心”。制度的籠子“關進”並“關住”權力,才能逐步鏟除滋生腐敗的土壤和條件。我們必須樹立長期作戰思想,不斷改革創新以反腐倡廉實際成效推進廉潔政治建設,來實現“幹部清正、政府清廉、政治清明”的廉潔政治目標。(作者系中南大學法學院博士)  (原標題:編製制度籠子讓官員“不想貪”)
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